我国农村宅基地管理制度改革的试点经验

摄影/胥林峰

本文选自中国大地出版社出版的《新<土地管理法>学习读本》，由魏莉华等著。

（一）落实宅基地集体所有权

虽然《物权法》和《土地管理法》等相关法律对集体所有权的行使主体和权能都有明确规定。但在实践操作上，还存在着集体所有权虚置、所有权落实不到位等问题，严重影响了农民集体各项权能的实现。为此，各地在落实所有权主体和权能等方面进行了针对性和创新性探索。

（1）在落实主体上，不少地方成立了村民事务理事会，着力发挥村民自治作用，履行所有者职责。有的成立专门的宅基地村民事务理事会或村民议事会，代表集体经济组织，行使所有权职责。例如，江西余江明确了村民事务理事会代表集体经济组织行使宅基地所有权，有效解决了宅基地所有权行使主体不清、长期缺位的问题，使宅基地集体所有权得到了进一步维护和巩固。有的加强制度建设，保障村民事务理事会和村民自治作用的有效发挥。例如，为了提高村民参与宅基地管理的积极性，四川沪县建立了“议事会管理、村公司经营、民主监督”的集体土地管理经营模式。明确规定，有关宅基地的分配、管理等重大事务，必须经过村民投票表决，超过一定的票数，才能通过。

（2）在落实权益上，强化宅基地收益权和处分权的落实，探索形成所有权的多种实现形式。按照《物权法》规定，农民集体所有权具有占有、使用、收益、处分的权利。但是由于宅基地的无偿无限期使用制度，使得不少农民认为宅基地是自己的私有财产，村集体无权干涉，常常不经村集体同意，擅自处分宅基地，严重影响了集体权益的落实，特别是收益权和处分权的落实。为此，一些地方在收益权和处分权的内涵及实现形式上下了很大功夫，取得了积极成效。一方面，细化宅基地处分权的具体内涵探索具体的实现形式。在分配权方面，青海湟源县规定“农村宅基地分配由本集体经济组织负责”；在参与规划方面，晋江市对涉及村庄土地利用规划、宅基地分配流转等内容，按照民主决策、民主管理规则要求，由集体成员会议或代表会议表决决定；在收回权和经营权方面，松江、金寨、波源、旌德等地通过回购、统一改造闲置废弃宅基地，实现了村集体对宅基地的收回、经营管理权；在监督和流转审核权方面，江西余江出台了《关于进一步强化村民事务理事会对宅基地管理权责的通知》，明确了村民理事会对宅基地分配、收回、监督、有偿使用费收取、退出以及抵押担保等方面的审核和管理职责。湖北武汉利用农交所平台发布闲置农房和宅基地信息，在此过程中，出租人必须向村委会提交申请，由村委会审核出租人、空闲农房基本情况，审核同意后方可向相关部门提交信息。另一方面，细化所有权人收益权的具体内涵，探索了具体的实现形式。关于所有权人收益权的内涵，不少地方认为，由于宅基地所有权人是农民集体，对于因历史原因形成超标准使用宅基地的，宅基地有偿选位，土地征收中宅基地补偿，以及宅基地流转过程中的部分增值等收益，应归农民集体所有。例如、陕西高陵对一户多宅、不符合规划、非本集体经济组织成员继承占有的，收取每年、每平方米2.5元的有偿使用费；旌德等明确了村集体经济组织享有宅基地征收补偿收益权，并制定了收益分配比例；云南大理银桥磕溪村2016年开始试行对宅基地从事餐饮、民宿等经营活动征收收益调节金等政策，壮大了村集体经济组织的经济实力，所收有偿费的70%用于环卫、道路、水电、绿化等村庄建设和村民公益事业。

（二）保障宅基地农户资格权

资格权是在这次宅基地“三权分置”中首次提出来的，是一项全新的权利，在法学界也是一个新事物。对资格权的概念、权能、功能和实现途径，社会各界还有不少争议。对此，各地结合当地实际，进行了探索，取得了一些积极的有价值的成果。

（1）对资格权概念和内涵的认识上形成了一些共识。多数人认为，资格权兼具身份权和财产权的双重属性，宅基地资格权就是农户宅基地取得权，不等于成员权。需要说明的是，在一些地方，资格权的对象范围有被放大的趋势。例如，余江、晋江等地规定，对于不是本集体成员，但是对本村作出过重大贡献或重大投资的人士，也可以考虑给予宅基地申请资格权。

（2）在资格权的认定和管理上积累了一定经验。在资格权的认定上，强化对“身份”和“户”的界定。关于“身份”的界定，多数地方以拥有一定年限的当地“户籍”作为基本前提，对于没有取得当地户籍，但又具有相应条件的，由集体经济组织认定。这里的“相应条件”指的是因国家重大工程及政策移民且重新分配获得土地的，或者户籍不在集体经济组织但长期生活居住于本集体经济组织且在城镇和农村均无房的人员，即取得宅基地资格权。关于“户”的界定，一种是以公安部门核发的户籍登记为依据，另一种是通过村集体经济组织认定的“户”。在资格管理上，探索建立资格权管理平台、名录库以及资格权证制度。例如，江苏武进为配合宅基地农户资格权认定工作的开展，研究开发了宅基地农户资格数据管理软件，并对软件的功能进行有条件的设定，规定具体操作人员的权限，严格规范对数据库中户和成员进行修改和增减的程序。安徽旌德颁发了全国第一本包含资格权的农村宅基地“三权分置”证书，随后，浙江象山、德清等地也颁发了类似的权证。

（3）在资格权的权能界定和实现形式上进行了探索。关于资格权的权能。从各地探索看，主要有取得、有限流转（置换）、保留、收益等权利。在取得方面，可以凭资格权无偿获得在本集体经济组织当期的宅基地或住房，也可以通过市场化方式配置资格权。例如，义乌市制定了《义乌市农村经济组织成员资格界定指导意见》，发放资格权证鼓励资格权益上市交易，规定资格权可以在村集体经济组织内部进行流转，政府确定最低保护回购价，并规定资格权益可以质押；在有限流转方面，衢州市区、诸暨市、义乌市积极探索“地票”“房票集地券”等模式，对因农村土地综合整治需要退出宅基地或有意愿进城镇集聚安置的农户，采取货币、房票、地票、“集地券”以及保障性住房等方式进行补偿，激励农户退还宅基地；在保留方面，针对暂时不能提供宅基地的农户，保留其资格权。例如，湖北宣城规定，户籍在本集体经济组织，因升学、暂时外地工作和生活、失地后招工进厂、服兵役、服刑人员等保留宅基地成员资格。同时，为了促进农民进城居住，一些地方还探索建立了“权证”制度，通过发放宅基地使用资格证书，在一定时期内保留资格权。为了促进农民进城居住，又防止农民在城市生存不下去，导致流离失所，解决农民进城落户的后顾之忧，在空间置换方面，一些地方探索宅基地资格权的空间置换和异地申请。例如，泸县等地采取以“宅基地换养老”方式；在收益方面，一些地方规定，宅基地被征收，或使用权流转后，资格权人应享受相关收益。例如，《旌德县农村宅基地“三权分置”登记发证暂行办法》第十三条规定：“房产及宅基地被国家依法征收，房产补偿归使用权人所有，宅基地补偿归所有权人和资格权人共有，其收益分配方案由村民委员会自行制定，但所有权人收益最高不能超过30%。”同时， 目前各地在宅基地出租过程中，收益主要归资格权人所有。

（三）适度放活宅基地和农房使用权

放活宅基地和农房使用权，激活沉睡的土地资产，是实施宅基地“三权分置”的核心内容。围绕宅基地使用权的概念、内涵、权能、功能和放活使用权的具体实现形式等，各地从理论上和实践上进行了探索。特别是在出租、转让、抵押入股等方面积累了丰富的经验，形成了不少亮点。 

（1）对宅基地使用权的内涵和权能进行了探索。实践中有物权论也有债权论，但无论是物权论，还是债权论，在宅基地使用权的权能方面，几乎都是一致的，即，宅基地使用权人依法对宅基地享有占有、使用、收益和有限处分的权利。从各地宅基地使用权的实现形式看，以出租为主，还有转让、抵押、入股、继承、置换、赠与等形式。

（2）关于出租的实现形式。出租已经成为盘活闲置宅基地和农房的主要方式。目前的租赁形式很多。从租赁的主体看，有集体经济组织收购后统一租赁的，有市场化企业收购或收租后统一租赁的，也有农户自己出租经营的，还有通过与企业合作入股进行经营的。例如，义乌已完成新农村建设的村庄共有41544宗宅基地，其农房出租比率达到了95%以上。

（3）关于抵押的实现形式。既有以房屋抵押的，也有“连房带地”一起抵押的。按照《物权法》，农村宅基地使用权是不能抵押的。但是按照《担保法》，农房是可以抵押的。因此，不少地方通过农房抵押，带动宅基地一起抵押，形成了事实上的宅基地抵押。福建晋江将宅基地价值增加到抵押评估价值中，贷款额度从原先的40%提升至60%，创新了宅基地权益实现方式，发挥了宅基地用益物权的规模化效应。同时，一些试点要求，抵押人在以宅基地或农房抵押时，必须保证除抵押物之外，还有基本的居住条件，以避免宅基地被司法处置时造成农民无家可归的社会问题。

（4）关于转让的实现形式。主要亮点在于在转让范围上扩大买受人范围。不少试点探索了扩大买受人范围，突破了“宅基地只能在本集体经济组织成员之间转让”的有关规定，将流转范围扩大到整个乡镇，甚至整个县域范围；转让形式上，既有实物转让的方式，也有以指标或地票等流转的方式；转让程序上，规范转让审核流程。如浙江义乌规定，宅基地转让的前提是，必须拥有合法的不动产权证，且保证人均15平方米的自住面积，转让的宅基地使用年限最高为70年，并按宅基地基准地价的20%向村集体缴纳土地所有权收益。

（5）关于作价入股的实现形式。从地方实践看，有农户将腾退的宅基地使用权以入股、联营方式自主招引业主经营，也有推行村民“以地入社按宅占股、以股分红”的机制。

另外，为了保障宅基地“三权分置”的推进，各地都十分注重规划编制、确权登记、基准地价评估以及集体产权制度改革、农村住房制度改革等相关基础工作和配套改革工作。截至2018年12月，全国33个试点地区腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。例如，福建晋江通过“指标置换、资产置换、货币补偿、借地退出”等4种方式腾退宅基地6345亩，为农村产业发展提供了较为充足的用地空间。

宅基地制度改革通过解决历史遗留问题，保障了农民土地权益，形成了多样的农民住房保障形式，有效满足了农民的乡元化居住需求。农房抵押、有偿退出、流转等制度设计，增加了农民财产性收入。但是，由于宅基地“三权分置”是一项全新的改革举措，许多法理和理论的问题尚在探索之中，实践操作上也面临不少问题和难点：在所有权的行使上，存在着所有权虚置，特别是处分权落实不到位等问题；在资格权的保障上，存在着资格权的权能、认定和实现形式等问题；在使用权的放活上，面临着使用权的属性、权能、实现形式以及法律障碍等问题。而且，宅基地底数不清的问题仍较突出，基于“多规合一”的村庄规划编制滞后，房地一体登记的比例还不高，与宅基地“三权分置”改革密切相关的户籍制度改革、农村住房制度改革、集体产权制度改革、相关政策法规的修改等， 目前还难以满足宅基地“三权分置”改革的需要，需要加快完善，及时跟进。因此，新修改的《土地管理法》并没有将“三权分置”的内容纳入修改范围，待形成比较成熟的制度经验后再进行立法规范。

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